改革要點提示
●嚴格控制礦業(yè)權協(xié)議出讓，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓。主要是解決“暗箱操作”易滋生腐敗問題，平等對待各類市場主體，更好地發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。
●對砂石土等直接出讓采礦權的實行“凈礦出讓”，做好用地用海用林用林等審批事項的銜接。主要是解決原來批礦與批地等脫節(jié)問題，提高行政審批效果，但對礦業(yè)用地（包括尾礦庫）改革仍然沒有明確的說法。
●明確部和省級及以下自然資源主管部門管理權限。目前有的省強調“生態(tài)優(yōu)先”，將市級礦業(yè)權許可上收到省級，既不符合簡政放權要求，也不符合礦產(chǎn)資源管理改革要求。
●開放油氣勘查開采市場，凈資產(chǎn)不低于3億元的內(nèi)外資公司，以后均有資格取得油氣礦業(yè)權。實行油氣探采合一制度。這對一些企業(yè)是個商機。
●探礦權首次登記期限由此前的3年延長至5年，每次延續(xù)時間由原來的2年調整為5年。這個需要相應修改《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務院第240號令）。
●改革礦產(chǎn)資源儲量分類，將礦產(chǎn)資源勘查分為普查、詳查、勘探三個階段。將固體礦產(chǎn)簡化為資源量和儲量兩類，資源量分為推斷資源量、控制資源量和探明資源量三級，儲量分為可信儲量和證實儲量兩級。油氣礦產(chǎn)分為資源量和地質儲量兩類，資源量不再分級，地質儲量分為預測、控制、探明三級。這主要是為最大化降低社會認知的信息交易成本，直接體現(xiàn)“有沒有”“有多少”“可采多少”。企業(yè)可根據(jù)技術能力確定技術可采儲量，根據(jù)經(jīng)營決策確實經(jīng)濟可采儲量。
●取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項，礦產(chǎn)資源儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，不再作為礦業(yè)權登記要件，將評審備案結果作為統(tǒng)計的依據(jù)。這主要是通過縮減辦理環(huán)節(jié)和事項，提高行政審批效率。
●不再對探礦權保留、變更礦種，探礦權和采礦權延續(xù)、轉讓、出讓，劃定礦區(qū)范圍，查明、占用儲量登記，礦山閉坑，以及上市融資等環(huán)節(jié)由政府部門直接進行評審備案?？s減政府直接評審備案范圍，主要是為了減輕礦業(yè)權人負擔，也有利于推動建立儲量評審市場服務體系。
●財政出資的勘查項目，不再新設探礦權，憑項目任務書開展地質勘查工作。原來的規(guī)定本就多余，反而帶來很多麻煩。
推進礦產(chǎn)資源管理改革須轉變觀念
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，針對多年來礦產(chǎn)資源管理中存在的突出問題，自然資源部印發(fā)了《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》,對建立和實施礦業(yè)權出讓制度、優(yōu)化石油天然氣礦業(yè)權管理、改革礦產(chǎn)資源儲量分類和管理方式等作出了一系列重大的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)了礦業(yè)權管理理念的重大轉變?！兑庖姟酚?020年5月1日起正式施行。針對目前自然資源系統(tǒng)對《意見》存在的一些模糊認識，筆者認為必須切實轉變觀念，才能把部黨組關于礦產(chǎn)資源管理改革的決策部署落到實處，并為礦法修改積累實踐經(jīng)驗。
須摒棄“出讓+審批”的礦業(yè)權出讓模式
《意見》的核心是全面推進礦業(yè)權競爭性出讓。系統(tǒng)內(nèi)一些人認為，招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業(yè)權并不是新鮮事物。早在2003年原國土資源部就印發(fā)了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2003〕197號），2006年又印發(fā)了《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）。
實踐中，礦業(yè)權競爭性出讓是如何操作的呢？先看一個實例。2010年前后，受原國土資源部委托，北方某省級國土資源部門招拍掛出讓了一個煤礦采礦權，某國有企業(yè)以70多億元競得了該采礦權。招拍掛結束后，該企業(yè)按競買結果支付了價款，申領采礦許可證時卻被告知，需要先辦理項目立項、申請劃定礦區(qū)范圍、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案評審、環(huán)境影響評價等一系列前置手續(xù)。因為前置手續(xù)辦理問題，一直到2017年初該企業(yè)仍未能取得該礦的采礦許可證，該企業(yè)支付了高額采礦權價款而長期無法進行采煤生產(chǎn)，其間的財務成本就超過了10億元。聽起來匪夷所思，但實質上是多年來自然資源系統(tǒng)把礦業(yè)權競爭性出讓做成了簡單的“出讓+審批”。
此次《意見》提出的礦業(yè)權全面競爭性出讓，并不是對2003年以來實施的礦業(yè)權分類出讓制度的直接復制，而是要對礦業(yè)權出讓制度重新進行流程再造，切實維護礦業(yè)權人的合法權益。
一是礦業(yè)權出讓由自然資源主管部門主動啟動。出讓和審批是兩種完全不同的管理模式。審批由當事人申請而啟動，當事人不申請的，行政機關不能主動啟動，而出讓則是行政機關主動啟動。自然資源主管部門組織出讓礦業(yè)權，要根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權市場監(jiān)測情況，結合地質調查等相關地質工作成果，制訂科學可行的礦業(yè)權出讓方案。為了增加出讓方案的科學性，在制訂過程中可以充分聽取社會投資主體的意見。
二是將“出讓+審批”調整為“出讓+登記”。不再是將招標、拍賣、掛牌出讓礦業(yè)權與原有的礦業(yè)權審批登記程序物理疊加，即競得人與自然資源主管部門簽訂礦業(yè)權出讓合同后，僅獲得了申請礦業(yè)權的資格，仍需履行審批程序后，才能確定是否能夠取得礦業(yè)權。這種做法不符合基本的法理邏輯，對同一個礦業(yè)權不能既出讓又審批。自然資源主管部門與競得人簽訂出讓合同，就意味著將礦業(yè)權授予競得人，之后辦理物權登記即可，無須再履行行政審批程序。
三是“出讓+登記”不等于放棄政府監(jiān)管。礦產(chǎn)資源勘查開采活動具有很強的外部性特征，必須由政府進行必要監(jiān)管。自然資源主管部門在擬定礦業(yè)權出讓方案時，應當將勘查開采要求、探轉采要求等相關管制性要求和條件“一攬子”寫入礦業(yè)權出讓公告和合同，給予社會投資主體充分的信息和預期。出讓礦業(yè)權后，自然資源主管部門應當依據(jù)合同約定的管制性要求，對礦業(yè)權人的勘查開采活動進行監(jiān)督管理。
必須全面推進“凈礦”出讓
實踐中，由于礦業(yè)權出讓與礦業(yè)用地用海制度不銜接，導致一些礦山企業(yè)雖然獲得了礦業(yè)權，卻無法實際開展勘查開采活動。為切實解決這一問題，《意見》把“凈礦”出讓確定為改革的目標和方向，切實保障礦業(yè)權人的合法權益。
對于“凈礦”出讓，系統(tǒng)內(nèi)一些人存在畏難情緒，認為難以推進。筆者認為，必須堅定“凈礦”出讓的改革方向，尊重地質工作規(guī)律和客觀實際，根據(jù)不同情況設定不同的“凈礦”要求。
出讓探礦權的，由于在出讓時不可能確定勘查開采用地用海的具體位置，因此不應要求在出讓時就同步辦理好用地用海手續(xù)。但滿足以下要求即可視為實現(xiàn)了“凈礦”出讓：
一是權屬上的“干凈”，即擬出讓區(qū)塊沒有權屬爭議和糾紛；
二是規(guī)劃上的“干凈”，即擬出讓區(qū)塊中沒有各類保護區(qū)、生態(tài)紅線等禁止和限制區(qū)域，這些規(guī)劃條件既要考慮自然資源管理相關規(guī)劃，也要考慮環(huán)保、安全生產(chǎn)等可能影響礦產(chǎn)資源勘查開采實施的相關部門的規(guī)劃限制和政策限制；
三是要著眼于勘查、開采全過程，切實保障勘查開采作業(yè)用地用海，即出讓探礦權不僅要保障探礦權用地用海，也要保障探礦權將來轉為采礦權后同樣能夠順利開展工作。要提前做好規(guī)劃銜接，預留好礦業(yè)用地用海指標，加快辦理用地用海審批手續(xù)。
直接出讓采礦權的，在出讓時礦區(qū)范圍和用地用海位置基本能夠確定，因此可以要求在出讓采礦權時一并出讓土地使用權、海域使用權或者同步辦理用地用海手續(xù)。
“凈礦”的程度，除了要保證權屬和規(guī)劃上的“干凈”外，還要區(qū)分不同礦種的復雜程度，確定出讓采礦權時是一并出讓土地使用權、海域使用權，還是同步辦理用地用海手續(xù)。同步辦理用地用海手續(xù)的，要盡可能縮短辦理時限和簡化辦理條件，保障礦業(yè)權人在取得采礦權后能夠盡快取得用地用海權利，順利開展工作。
2019年12月，自然資源部印發(fā)實施的《自然資源部關于實施海砂采礦權和海域使用權“兩權合一”招拍掛出讓的通知》（自然資規(guī)〔2019〕5號），就是一并出讓海砂采礦權和海域使用權的有益探索，實現(xiàn)了精簡、優(yōu)化海砂采礦權和海域使用權出讓環(huán)節(jié)和辦事流程的改革目標。
此外，推進“凈礦”出讓，需要在現(xiàn)行法律制度框架下進一步拓展用地用海的方式，積極探索礦業(yè)權人通過租賃等多種方式使用勘查開采礦產(chǎn)資源所需的土地和海域。
同一礦種出讓登記實行同級管理
現(xiàn)行的礦業(yè)權出讓權限，按照礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模、面積、礦種等多種標準劃分，同一礦種探礦權、采礦權審批權限不一致，探礦權、采礦權審批權限隨著儲量的變化也在不斷變化，既不利于提高管理效率，也使部省兩級的發(fā)證權限和責任始終處于不確定狀態(tài)，給處理礦業(yè)權爭議帶來了極大的困難。針對這一問題，《意見》在調整礦業(yè)權出讓管理權限的同時，實行同一礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理。
今后，自然資源部負責石油、烴類天然氣等14種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的探礦權采礦權出讓登記；戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中的大宗礦產(chǎn)，由省級自然資源主管部門負責；其他礦種由省級及以下自然資源主管部門負責。也就是說，今后凡是由部負責出讓探礦權的礦種，無論儲量發(fā)生多大的變化，采礦權出讓也由部負責，不再根據(jù)儲量的變化調整部省的出讓權限?！兑庖姟访鞔_了部省兩級出讓權限的劃分，把省及以下出讓權限的劃分交由省級自然資源主管部門確定。省級自然資源主管部門應結合本省礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實際和行政管理能力，盡快明確省級及以下自然資源主管部門的出讓登記權限。同時，部將對近年來發(fā)布的涉及探礦權采礦權出讓權限劃分的規(guī)章和規(guī)范性文件進行全面清理。凡是與《意見》不一致的，要堅決廢止，避免因文件沖突引發(fā)新的行政復議和行政訴訟。
全面推行油氣探采合一制度
現(xiàn)行礦法對油氣探礦權、采礦權規(guī)定了試采和滾動勘探開發(fā)的制度。從實踐過程看，由于試采期限過短（一般為1年），企業(yè)難以在試采期間及時辦理采礦權審批登記手續(xù)，造成了大量的以探代采、無證開采的違法行為。為切實解決這一問題，《意見》規(guī)定了油氣探采合一制度，即油氣探礦權人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源的，在報告有登記權限的自然資源主管部門后即可進行開采。進行開采的油氣探礦權人應當在5年內(nèi)簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。這是根據(jù)油氣勘查開采的技術邏輯作出的重大制度創(chuàng)新。
與固體礦產(chǎn)勘查、開采兩個階段截然分開不同，油氣礦產(chǎn)資源勘查開采的階段劃分相對模糊，一般而言找到油氣后馬上就能開采。但這并不等于油氣勘查開采就是一個階段，甚至是一個權利。油氣勘查開采活動還是能夠明顯區(qū)別出勘查和開采，兩個階段的管理要求也是明顯不同的。在勘查向開采轉換的階段則與固體礦產(chǎn)有明顯的區(qū)別，即找到油氣后馬上就能開采。實行油氣探采合一制度使得油氣探礦權人有了更加明確的權利預期。值得注意的是，賦予油氣探礦權人特殊的開采權利并不是沒有任何的限制。由于勘查工作和開采工作的管理要求不同，自然資源主管部門應當在油氣探礦權出讓時，將油氣探采合一的相關管理要求，特別是如何遵守環(huán)境保護、安全生產(chǎn)以及及時辦理采礦權等相關要求納入出讓合同，約束油氣礦業(yè)權人依法依約開展勘查開采活動。
不得為財政出資勘查項目設定探礦權
我國礦產(chǎn)資源屬于國家所有。新中國成立以來，國家投入了大量財政資金支持礦產(chǎn)資源勘查工作。為了保障國家財政出資的礦產(chǎn)資源勘查活動順利實施，多年以來，按照社會投資主體的管理方式，國家財政出資的勘查活動也登記了探礦權，這種做法明顯不符合礦法及《物權法》關于探礦權采礦權是物權的規(guī)定。《意見》明確，中央或地方財政出資勘查項目，不再新設置探礦權。今后，各級自然資源主管部門都不得再為財政出資勘查項目設定探礦權?！兑庖姟穼嵤┣耙呀?jīng)設定的探礦權，也要在探礦權到期后盡快注銷。
《意見》的實施對礦法修改意義重大
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》是計劃經(jīng)濟時期出臺的，雖然于1996年進行修改，但其主要制度并未作大的調整，已不能完全適應建設社會主義市場經(jīng)濟體系和建設生態(tài)文明的要求?！兑庖姟反_立的以全面推進礦業(yè)權競爭性出讓為核心的礦產(chǎn)資源管理制度，屬于在現(xiàn)行礦法規(guī)定之外的增量改革，其目的是進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性地位，平衡好礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的關系。2018年，礦法修改列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。自然資源部高度重視礦法修改工作，在深入研究、廣泛征求意見的基礎上，形成了《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（送審稿）?！兑庖姟逢P于全面推進礦業(yè)權競爭出讓、“凈礦”出讓、油氣探采合一等相關規(guī)定，與《礦產(chǎn)資源法》修改思路是完全一致的。因此，《意見》的實施對礦法修改意義重大。全系統(tǒng)要進一步轉變觀念，認真做好《意見》的貫徹實施工作，為礦法修改奠定實踐基礎。同時，在實施《意見》的過程中，有一些問題可能還需要更加深入的研究和實踐探索，逐步形成更加符合新時代要求的礦業(yè)權管理制度體系。
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